Le professeur Marc Chevrier analyse la tentative du Québec de réformer, par une voie discrète, le processus de nomination des juges.
L'auteur est professeur de science politique au sein de l’Université du Québec.
En pleine campagne électorale fédérale, l’Assemblée nationale du Québec a adopté le 23 avril dernier une résolution de modification constitutionnelle qui vise à réformer le mode actuel de nomination des juges des cours supérieures.
On aimerait que l’exécutif fédéral, qui nomme ces juges, le fasse dorénavant parmi les candidats recommandés par le gouvernement québécois.
Par un vote unanime de 104 voix favorables, l’Assemblée ouvre, par la petite porte, la réforme constitutionnelle censée être «gelée» depuis l’échec des grandes rondes constitutionnelles du Lac Meech et de Charlottetown échelonnées de 1987 à 1992.
Cette petite porte, le Québec l’avait déjà certes déjà ouverte en 1997, par l’adoption d’un amendement constitutionnel bilatéral visant la déconfessionnalisation du système scolaire québécois.
Un tel amendement bilatéral nécessite seulement l’approbation des deux chambres du Parlement fédéral et de l’Assemblée nationale, par une simple résolution, sans impliquer les autres assemblées du pays.
En lançant ainsi une réforme constitutionnelle par la voie bilatérale, Québec espère trouver dans le parlement fédéral une majorité partisane qui ratifiera sa vision du fédéralisme.
Une réforme discrète, un enjeu majeur pour le fédéralisme
Ce projet de réforme découle en ligne droite du rapport du Comité consultatif sur les enjeux constitutionnels du Québec au sein de la fédération canadienne, comité présidé par Sébastien Proulx et Guillaume Rousseau.
Le rapport note, avec raison, que le processus actuel de nomination des juges de la Cour supérieure et de la Cour d’appel du Québec, laissé à la seule discrétion de l’exécutif fédéral, fait entorse aux principes du fédéralisme.
D’ordinaire, en régime fédératif, l’État fédéral et les entités fédérées ont leurs propres tribunaux et en nomment les juges, suivant un principe de séparation des ordres juridictionnels.
Toutefois, l’organisation judiciaire au Canada obéit plutôt à un principe impérial, de telle sorte que le gouvernement fédéral nomme les juges des cours supérieures des états fédérés, même quand celles-ci appliquent uniquement du droit fédéré.
Un compromis timoré face à une anomalie persistante
Or, pour corriger cette anomalie, plutôt que de confier au Québec la responsabilité de nommer lui-même les juges de ses deux tribunaux supérieurs, le comité opte pour une mesure timorée, soit faire participer le Québec au processus de nomination, en laissant à Ottawa le choix final, parmi une liste établie par le gouvernement québécois.
Le comité a ainsi appliqué à la nomination des deux cours supérieures québécoises un principe de décision partagée qui, en régime fédéral, ne devrait prévaloir que pour la Cour suprême, arbitre final de l’ordre fédéral.
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C’est ainsi que plusieurs gouvernements québécois et personnalités publiques ont compris les exigences du fédéralisme en matière de nomination des juges: le Québec devrait nommer seul les juges de ses cours supérieures et partager avec Ottawa la nomination des juges de la Cour suprême.
Plusieurs gouvernements, dont ceux de Daniel Johnson et de Jean-Jacques Bertrand, ont fermement défendu cette position.
Le fameux programme constitutionnel du Parti libéral du Québec, dit le «livre beige» de Claude Ryan, avait préconisé en 1980 que les «juges des cours supérieures soient nommés par les provinces», exception faite de la Cour suprême, ses juges devant être nommés par implication des deux ordres de gouvernement.
Dans un texte publié en 2003, l’ancien directeur du Devoir reprend l’idée de décentraliser les nominations judiciaires aux cours supérieures, à ses yeux toujours justifiée.
Le rapport de la commission Pépin-Robarts sur l’unité canadienne publié en 1979, que le comité Proulx-Rousseau cite d’ailleurs, a proposé l’inverse de ce que ce comité a retenu: confier aux provinces la nomination «des juges de toutes les Cours provinciales», sous réserve de ce que les exécutifs provinciaux devront préalablement consulter le gouvernement fédéral pour les nominations à leur cour supérieure et à leur cour d’appel.
Autonomie à rabais
La recommandation du comité Proulx-Rousseau, reprise par l’Assemblée nationale, est d’autant plus curieuse que ce comité a montré un grand souci pour la défense du droit civil québécois, pour lequel il a même proposé un autre projet d’amendement constitutionnel bilatéral, qui garantirait la prépondérance de ce droit sur les lois fédérales.
Une prépondérance qui, selon le comité, ne se répercute pas sur la nomination des juges tranchant les litiges de droit civil québécois.
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En somme, le comité propose une forme «sympathique» du principe impérial appliqué à l’ordre judiciaire, qui associe le Québec à la nomination des juges des cours supérieures quoique sans qu’il ait à assumer le traitement de ces derniers, qui revient à Ottawa conformément à l’article 100 de la Loi constitutionnelle de 1867.
Obtenir plus d’autonomie, sans en assumer les coûts, voilà la formule qui résume l’esprit sous-tendant la résolution du 23 avril dernier.
Peut-être fait-on le pari qu’une demande constitutionnelle qui va en deçà des positions traditionnelles du Québec et des exigences de fédéralisme sera mieux reçue à Ottawa. Comme on dit par chez nous, on verra.
